[한국방송/이광일기자] 지난 3월 21일 국가균형발전위원회는 새로운 이름으로 현판식을 개최하였다. 국가균형발전위원회는 2009년에 지역발전위원회로 이름이 바뀐 지 9년만에 ‘균형’을 되찾게 된 것이다.

 

국가균형발전특별법 개정안이 이날부터 시행되면서 위원회의 명칭을 복원하였을 뿐만 아니라 지역균형발전 정책의 컨트롤 타워로서 위상을 더욱 강화하게 되었다.

 

10조원 규모의 국가균형발전특별회계 편성과정에서 위원회의 의견 반영 확대, 국가혁신클러스터 지정 등에서 위원회의 의결권 확보, 지역혁신협의회 부활, 포괄지원협약제 추진 기반 마련 등이 대표적이다.

 

지역균형발전은 문재인 정부의 5대 국정목표 중의 하나인 ‘고르게 발전하는 지역’에서 자치분권, 농산어촌 발전과 함께 가장 핵심적인 정책이다. 지난 2월 1일 세종시에서 개최된 ‘국가균형발전 비전 선포식’에서는 문재인 대통령이 ‘지역이 강한 나라, 균형 잡힌 대한민국’을 국가균형발전의 새로운 비전으로 선포하고 지역균형발전을 강력하게 추진하겠다는 의지를 직접 밝혔다. 이로써 국가균형발전 정책을 강력하게 추진할 수 있는 제도적, 조직적 기반이 마침내 갖추어지게 되었다.

 

국가균형발전의 당위성

지역균형발전은 너무나 당연히 추진해야 할 가치임에도 불구하고 불필요한 오해 때문에 그동안 실행력을 갖지 못했다가 이번에 다시 정상적인 모습을 되찾게 되었다. 현행 헌법에서도 지역균형발전은 제120조 국토의 균형발전을 위한 계획 수립, 제122조 국토의 균형있는 이용·개발·보전을 위한 제한, 제123조 지역균형발전을 위한 지역경제 육성 의무 등 3개 조항에 명시되어 있다.

 

그러니 지역균형발전 정책을 의도적으로 폄훼하거나 정치적인 의미로 해석할 필요가 없다. 당연히 지역균형발전에 관한 사항은 지난 1월에 발표된 국회헌법개정특별위원회의 자문위원회 보고서나 문재인 대통령이 발의한 헌법 개정안에도 포함되어 있다.

 

‘균형발전’은 너무나 당연한 가치임에도 불구하고 국가균형위원회나 국가균형발전특별회계, 국가균형발전 계획 등 공식명칭에서 모두 삭제된 된 것은 용어에 대한 오해에서 비롯된 것으로 보인다.

 

우선, ‘균형’에 대한 첫 번째 오해는 ‘균형’(balance)을 한글로 함께 사용하는 ‘균형’(equilibrium)과 혼동한 데서 비롯된다. 경제학이나 물리학에서는 특정한 요소들의 힘이 상쇄되어 안정적인 상태를 ‘균형’이라 부른다.

 

이 때의 균형은 특수한 상황에서 요소들간의 관계를 통해 일시적으로 이루어지는 상태에 불과하다. 이 개념으로 보면 균형 상태는 정책을 통해 인위적으로 달성할 수 있는 목표가 될 수 없고 지속성을 띠는 것이 아니기 때문에 정책목표가 될 필요도 없게 된다.

 

또 다른 오해는 ‘균형’ 정책을 균등배분의 관점으로 바라보는 데서 기인한다. 이 관점에서는 지역균형발전 정책을 모든 지역이 똑같이 나눠가지자는 주장으로 이해하고 사회주의 이념과 연계하여 비판하기도 한다. 어느 공간규모에서나 중심지와 발전지역이 있으면, 배후지와 낙후지역이 있는데 모든 지역이 중심지나 발전지역이 되려고 하는 것은 불가능한 목표를 추구하는 환상이라는 비판도 이와 맞닿아 있다.

 

그러나 지역균형발전에서 사용하는 ‘균형’의 의미는 권력분립을 위한 ‘견제와 균형’(checks and balances)에서 분명하게 드러난다. 미국 헌법의 정신인 견제와 균형은 권력의 남용과 독재를 막기 위해 입법부, 행정부, 사법부 어느 부도 절대적 권력을 행사하지 못하도록 제한하는 데서 기원을 두고 있다.

 

이 정신을 지역에 적용하면 특정지역에 핵심적인 기능이 과도하게 집중하여 다른 지역을 전분야에 걸쳐 지배하지 않도록 다른 지역을 육성해서 지역간 역할을 분담시키는 것이 지역균형발전이다. 입법, 행정, 사법처럼 서로 다른 기능과 역할이 서로 견제하듯이 지역균형발전은 지역이 똑같은 기능을 나누어 가지는 것이 아니라 서로 다른 지역이 서로 다른 기능으로 특화해서 발전하는 것이다.

 

지역균형발전의 또 다른 가치는 기회균등과 포용에서 찾아야 한다. 우리 헌법에 명시된 기회의 균등과 국민생활의 균등한 향상은 공간상에서 지역균형발전을 통해 비로소 실현될 수 있다. 어느 지역에서 태어나든 특별히 차별을 받아서는 안 될 뿐만 아니라 개인의 발전과 기초 생활서비스에 접근할 수 있는 기회가 배제되어서는 안된다. 사회적 약자에 대한 배려가 공간정책에서는 낙후지역에 대한 투자와 지원 정책인 지역균형발전정책으로 실현되어야 한다.

지난 21일 열린 대통령 직속 국가균형발전위원회 현판식에서 참석자들이 박수를 치고 있다. (사진=연합뉴스)

국가균형발전을 위한 정책과제

며칠 전 국토교통부와 국토연구원, 대한국토도시계획학회는 제5차 국토종합계획 수립을 위한 세미나를 개최하였다. 국토종합계획은 국토의 장기비전을 제시하는 최상위 계획으로, 이번 계획은 2021년부터 향후 20년간 국토개발과 관리에 대한 원칙과 방향을 설정하게 된다.

 

또한 국가균형발전위원회는 문재인 대통령이 선언한 국가균형발전의 비전을 실행하기 위한 국가균형발전 5개년 계획을 수립하고 있다. 두 계획 모두 국토의 지속적이고 혁신적인 발전을 위해 장기적인 비전과 실행방안을 마련하는 중요한 작업이다.

 

국가균형발전이 절실히 필요하고 반드시 실행되어야 할 가치라면 현재 추진 중인 개정 헌법에서 국가균형발전의 정신이 분명하게 반영되어야 한다. 이 점에서 문재인 대통령이 발의한 헌법 개정안에 헌법 제 125조와 126조에 국가의 지역균형발전에 대한 의무를 규정하였을 뿐만 아니라 헌법 전문에 ‘국민생활의 균등한 향상과 지역간 균형발전을 도모하고’라고 명기한 것은 의미가 크다고 생각한다. 이러한 헌법 정신이 새로 수립 중인 국토종합계획과 국가균형발전 5개년계획에 잘 반영되어고 실행방안이 시급히 마련되어야 할 것이다.

 

지역균형발전의 당위성은 인정하더라도 실제 지역균형발전을 위해 해결해야 할 과제들은 여전히 산적해 있다. 우선, 지역균형발전이 함께 추진되고 있는 자치분권과 상충되지 않도록 노력하여야 한다.

 

한편으로는 자치분권 과정에서 현재의 지역불균형이 더욱 확대되지 않도록 균형발전을 위한 장치를 마련해야 하지마나, 다른 한편으로는 국가 주도의 지역균형발전 기조를 넘어서서 지자체와 지역의 혁신주체들이 창의적인 노력을 집중할 수 있도록 여건을 마련하여야 한다.

 

지역균형발전을 위해 우선적으로 추진해야 할 공간단위에 대해서도 시급히 합의를 도출하여야 한다. 모든 지역이 동시에 균형있게 발전할 수 없다면 가장 우선적으로 추진해야 할 균형발전의 지역단위를 정책적으로 결정하고 이 지역단위의 균형발전에 역량을 집중해야 한다.

 

균형발전정책이 시·도별, 시·군·구별 자원과 기능의 산술적 배분에 목적이 있는 것이 아니라면 주민의 생활권, 각종 기능의 활동공간을 단위로 균형발전이 이루어지도록 노력해야 한다.

 

지역균형발전을 위한 재원의 확보와 지자체의 자율성 확보도 무엇보다 중요하다. 국가균형위원회에서 관리하고 있는 국가균형발전특별회계를 지역균형발전 성과를 기준으로 재편해야 할 뿐만 아니라 균형발전을 위해 새로운 재원을 추가로 확보하고 지자체의 재정 운영의 자율권도 확대해야 한다.

 

문재인 정부는 국정운영 5개년계획에서 100대 국정과제외에 별도로 여러 부처와 기관이 협력해서 추진해야 할 과제로 4대 복합·혁신과제를 제시하였다. 일자리 경제와 창업국가, 인구절벽 해소, 자치분권의 과제들이 구체적인 공간에서 어떻게 실현될 것인지는 모두 지역균형발전과 연계되어 있다.

 

마침 국토의 장기적인 발전구상이 수립 중에 있고, 도시재생 뉴딜과 같은 대규모 국책사업이 추진 중에 있다. 이 정책들이 상호연계되어 시너지를 발휘할 수 있도록 정교한 구상과 정책 조율기능이 필요한 시기이다.