(한국방송/이광일기자) 지난 2008년 국민참여재판이 시행됐다. 배심원단으로 선출된 국민은 형사재판에 참여해 평결 과정에서 양쪽 변호인단의 변론을 경청하고 합의를 도출해 유무죄를 평결한다. 재판 과정에서 배심원단은 처음 갖고 있던 의견을 바꾸기도 한다. 사안에 대한 토론과 논리적 설득 과정을 거치기 때문이다. 조금 낯선 듯한 이 제도는 외국에선 이미 널리 시행되고 있는 배심원 제도다. 국민참여재판은 사법부에서 국민의 참정권을 보장하고 참여민주주의가 확대되는 계기로 평가받고 있다.

행정부의 정책 결정 과정에도 이와 같은 방법이 도입된다. 바로 ‘신고리 5·6호기 공사 중단’에 대한 공론조사다. 차이가 있다면 배심원단이 보다 수용성 높은 결정을 내릴 수 있도록 전문성 있는 공론화 과정을 거친다는 것이다.

공론조사는 1988년 미국 스탠퍼드대학교제임스 피시킨 교수가 고안해낸 여론 수렴 기법이다. 특정 이슈의 상반된 주장에 대해 균형 잡힌 정보를 제공받고, 대표성 있는 시민들이 토론을 통해 공론을 형성하는 방법이다. 과학적 여론조사와 소집단 토론을 결합한 방식으로서 세계적으로 다양한 공공정책 결정 과정에 활용되고 있다. 독일, 일본, 영국, 호주 등 전 세계의 정책 당국은 세금 인상, 사형제 폐지, 군왕제 유지, 정부지출 우선순위, 원전 문제 등 다양한 사안을 결정하는 데 공론조사를 도입했다.

그렇다면 공론조사는 어떤 과정을 거칠까? 우선 여론조사 기관을 활용해 참여에 동의한 국민 2000~3000명을 무작위로 1차 선발한다. 그중 200~300명을 표본으로 추출해 시민 배심원단을 구성한다. 시민 배심원단은 2~4일 동안 한자리에 모여 수차례 토론을 한 후 결론을 도출한다. 예를 들면 1차 설문조사를 한 후 찬반 전문가와 이해 당사자의 입장을 청취하고 10~20명 단위의 소그룹 토론을 진행한다. 소그룹 토론에서 나온 질문 내용은 취합해 전체 토론에서 다시 다룬다. 이 과정이 수차례 반복되는데, 참가자들이 토론과 숙의를 통해 형성하는 의견의 변화를 파악할 수 있다. 그리고 최종 전체 토론 시 배심원단을 대상으로 설문조사를 한 결과가 공표된다.

정보·토론 제공해 여론조사 한계 보완

이와 같이 정보 교환과 토론이 반복되기 때문에 공론조사는 숙의민주주의의 대표적인 방법으로 평가된다. 숙의민주주의의 전제는 다른 정치적 견해를 경청하고 대화하면서 자신의 견해를 바꿀 수 있어야 한다는 것이다. 단순한 투표를 넘어 합의적인 의사결정을 이룬다는 점에서 볼 때 참여민주주의에서 한 단계 나아간 개념이라고 볼 수도 있다.

국민의 의사를 알아보는 가장 친숙한 방법은 여론조사다. 여론조사는 단순히 국민의 찬반 의견을 물어 정책에 반영하기 때문에 진정한 여론을 파악하는 데 한계가 있지만 공론조사는 이와 다르다.

공론조사를 고안한 피시킨 교수는 다음과 같이 여론조사의 문제점을 지적했다.

 첫째, 정보의 유무에 따라 결정이 바뀔 수 있다. 여론조사는 사안에 대해 무관심하고 필요한 지식이 부족할 때도 양적 취합만 한다. 사안에 대해 정확히 알게 되면 의사가 바뀔 수도 있기 때문에 찬반 의사만 묻는 여론조사는 불안정하다고 본 것이다. 둘째, 무관심·무지에 따른 의견에 의문을 던진다. 사안이 전문적인 이슈일수록 의구심은 더욱 깊어진다. 만약 사안에 대해 잘 몰라서 답변을 하지 않거나 잘 모르는데도 찬반 의견을 제시한다면 그 결과는 더욱 신뢰하기 어렵다. 셋째, 여론조사는 수동적이다. 조사 기관이 미리 작성한 설문에 수동적으로 답변하는 일방적 커뮤니케이션 형태라 이견이나 절충적인 대안도 제시하기 어렵다. 특히 민감한 갈등 사안을 두고 합의를 도출한다면 이러한 여론조사의 한계를 보완할 필요가 있다.

이에 반해 공론조사는 국민이 찬반 결정을 내리기 전에 충분히 생각할 기회를 준다. 공론조사 응답자는 무작위로 추출된 일반인이 아니라, 균형적인 정보를 제공받아 이를 바탕으로 한 의견을 갖고 있다. 관련 정보를 제공하고 소집단 토론을 이어가 쌍방향적이고 적극적인 참여를 유도한다. 같은 사안에 대해 같은 사람들을 대상으로 여론조사와 공론조사를 하면 다른 결과를 얻을 수도 있다.

여기서 짚고 넘어가야 할 것이 국민투표다. 과정이 중요하다면 국민투표가 가장 이상적인 방법이 아닐까. 공론화 과정을 거쳐 국민투표를 실시하고 국민적 합의를 이룬다면 갈등을 해결하는 데 가장 좋은 방법일 것이다. 실제로 스위스는 국민투표를 거쳐 탈원전 결정을 내렸다. 하지만 국민투표는 절차가 복잡하고 비용이 많이 든다는 문제가 있다. 인구수 약 800만 명의 스위스와 5000만 명의 대한민국은 상황이 확연히 다르다. 2003년 원전 건설 여부를 놓고 국민투표를 추진한 대만의 사례도 참고할 만하다. 대만은 원전을 둘러싸고 오랜 기간 갈등의 골이 깊었다. 당시 대만에서는 국민투표법이 통과됐지만, 전체 유권자의 5%가 서명해 발의하고 전체 투표율이 50%를 넘어야 하는 복잡한 절차로 결국 흐지부지되고 말았다.

한편 일각에서는 신고리 원전 건설 중단 문제와 같은 전문 분야의 경우, 일반 국민의 결정보다 전문가 토론이 필요한 것 아니냐는 의문을 제기하기도 한다. 하지만 원전 문제는 전문가 찬반으로 합의를 도출하기 매우 어려운 사안이다. 각자의 이해관계 때문에 입장차만 확인한 채 끝나는 경우가 대부분이다. 유사 사례로  2013년 국회는 밀양 송전탑 갈등을 해결하기 위해 ‘전문가협의체’를 40여 일간 운영했으나 한전과 공사 반대 주민 양측이 대화에 성실하게 임하라는 원론적 수준의 권고만 도출했을 뿐이다. 또한 전문가 토론은 주로 기술·경제적인 쟁점에만 치중하고 사회·윤리적인 측면은 등한시하는 경우가 많아 시민의 관심과는 괴리가 있는 논의가 전개되기도 한다.

이것이 바로 이해관계가 없는 국민을 시민 배심원단으로 구성하는 이유다. 이렇게 해서 ‘국민안전’과 ‘에너지효율’ 사이의 가치 판단을 국민의 결정에 맡기게 된 것이다. 시민 배심원단은 신고리 5·6호기 건설을 둘러싼 찬반 전문가, 이해관계자의 정보와 토론 기회를 제공받고 활발히 의견을 교류해 최종적으로 정책 사안에 대해 직접 판단하게 된다. 이 과정에서 중요한 것은 단연 공정성이다. 그 과정이 얼마나 객관적이고 투명한가에 따라 공론조사의 신뢰도가 좌우된다. 정부는 이 과정을 모두 공개하고 국민이 지켜볼 수 있게 할 방침이다.

익산, 공론조사 활용해
‘솜리 단설유치원’ 설립 예정

국내에서도 주요 사안에 공론조사를 활용한 사례가 있다. 2015년 전북 익산은 공립 단설유치원 설립을 공론조사에 부쳤다. 전북 지역의 단설유치원은 군산 3곳, 전주 4곳, 완주 2곳이지만 익산은 1곳에 불과해 설립 민원이 끊이지 않았고, 2010년부터 단설유치원 설립을 두고 지역사회의 갈등을 빚어왔다. 5년간 찬반양론이 첨예하게 부딪치며 도의회에서도 결정을 내리지 못하자 전북 익산교육지원청은 공론조사를 도입했다.

6월 19일 부산 기장군 고리원전에서 열린 ‘고리1호기 영구정지 선포식’에 참석한 문재인 대통령. (사진=청와대)

우선 시민 합의 도출을 위해 전문가 중심의 공공토론위원회를 구성했다. 공공토론위원회는 이해관계인, 공무원을 배제하고 추천을 받아 익산교육장이 위촉해 7명의 위원으로 구성됐다. 공공토론위원회는 청문 절차와 수차례의 공공토론 과정을 거쳐 숙의를 통해 주민투표에 상정할 설립계획 처리안을 마련했다.

 이 과정에서 단설유치원에 대한 시민의 이해를 제고하고 의견을 수렴하기 위한 시민 토론회를 세 차례 연 후 최종 설문조사를 진행했다. 위탁받은 여론조사 기관이 익산 시민 900명을 대상으로 조사한 결과 설립 찬성 83.1%, 반대 16.9%로 집계됐고, 공공토론위원회 예비심사 20%, 주민투표 80% 차등값을 합산했다.

그 결과 전북도의회 교육위원회는 공립 단설유치원 설립안을 의결했다. 이에 따라 일반 6학급, 특수 6학급 등 12학급으로 구성된 ‘솜리 공립 단설유치원’이 2019년 3월 익산시 오산면에 문을 열 예정이다.

시민 배심원제를 도입한 지역도 있다. 세종시에서는 시장의 선거공약 이행 여부를 시민이 직접 평가한다. 지난 6월 무작위로 선발된 시민 배심원 24명은 공약과제 담당 공무원에게 공약사업의 이행·조정 상황 등을 듣고 평가에 나섰다. 시민 배심원단은 공약조정 적정 여부 심의 6건과 공약이행 평가 6건에 대해 세 차례에 걸쳐 토론하면서 공약이 제대로 추진되고 세종시가 발전할 수 있도록 논의를 이어가고 있다.

정부는 공론화 작업을 위해 신고리 5·6호기 공사 일시 중단을 결정했다. 신고리 5·6호기 공사는 울산 울주군 신고리 원자력발전소 3·4호기(왼쪽) 바로 옆에서 진행되고 있다. (사진=연합뉴스)

독일, 탈원전 결정·핵폐기장 선정에
공론조사 활용

공론화 과정은 국외에서도 어렵지 않게 찾아볼 수 있다. 대표적으로 독일은 탈원전 결정에 사회적 공론화 과정을 선택했다. 독일이 탈원전 결정을 내린 데에는 2011년 3월 일본 후쿠시마 원전 사고가 큰 영향을 미쳤다. 후쿠시마 원전 사고는 원자력 에너지가 인류를 위협하는 무기로 둔갑한 결정적 사건으로 전 세계에 시사하는 바가 컸다.

총 17기의 원전을 가동 중인 독일도 예외는 아니었다. 메르켈 총리는 즉각 ‘안전한 에너지 공급을 위한 윤리위원회’를 구성했다. 윤리위원회는 대학교수, 연구자, 노동조합, 성직자 등 독일 사회를 대표하는 인사로 이뤄졌다. 8주간 운영된 윤리위원회는 전문가들과 질의응답을 이어가며 합숙 회의, TV 생중계 토론 등을 진행했다.

그 결과 윤리위원회는 ‘10년 이내 독일 15개 모든 원전 폐쇄 권고’결정이 담긴 최종보고서를 정부에 제출했다.

보고서에는 환경성, 경제성, 사회성 측면과 후세대에 대한 영향을 고려할 때 원전은 윤리적이지 않으므로 보다 위험이 적은 대안으로 전환할 필요가 있다는 내용이 담겼다. 메르켈 총리는 이를 바탕으로 노후 원전 8기를 즉각 영구정지하고 나머지 9기도 순차적으로 영구정지하기로 결정했다. 독일은 2022년 탈원전을 목표로 하고 있다.

독일은 고준위 핵폐기장 영구처분장 부지 선정을 위한 과정도 공론화 조사를 활용했다. 서독 외곽 마을 고어레벤이 핵폐기장 최종 후보지로 선정된 것은 1977년이지만 2013년까지 지역주민과 시민단체의 반발로 건설 진행에 어려움을 겪었다. 독일은 학계, 시민사회, 국회의원, 주정부 전문위원 등 총 47명으로 구성된 ‘고준위 핵폐기물 처분위원회’를 구성했다. 위원회는 회의를 통해 100만 년 동안 사회에서 격리해야 할 고준위 핵폐기장 선정을 위한 기준을 발표했다. 이때 회의 전 과정을 동영상으로 제작해 회의록과 함께 연방의회 누리집에 영구 보관하고 일반에 공개해 투명성을 보장했다.

또 ‘시민소통위원회’를 결성했다. 핵폐기장 부지 선정을 완료할 때까지의 과정에 시민이 참여할 수 있도록 하기 위함이었다. 위원회는 전문가 6명과 무작위로 선정된 일반 시민 3명 등 총 9명의 위원으로 구성됐다. 일반 참가자를 모집하기 위해 시민 7만 명에게 전화를 걸고 적극적으로 응답한 571명과 위원회 참여를 타진해 최종 120명을 확정했다. 위원회는 모든 이가 참여할 수 있는 시민 공청회를 진행했고, 지난 2월 회의에는 약 150명이 참석해 부지선정법 개정안 문구를 하나씩 검토했다. 그러자 공청회에 회의적인 입장을 보이던 참가자들의 신뢰도가 점차 높아졌다. 현재 위원회는 핵폐기장 부지 선정과 관련한 회의를 6회까지 진행했다.

대만은 2025년까지 모든 원전을 정지한다는 입장이다. 일부 원전은 가동을 중지하기도 했다. 하지만 그 전개 과정이 우리와 조금 달라 눈여겨볼 필요가 있다. 대다수의 원전이 수도 타이베이를 중심으로 가동되고 있는 대만의 입장에서도 후쿠시마 원전 사고는 큰 충격이었다. 이에 ‘탈원전’을 내세우는 시민들이 거리로 나섰는데, 대만 각지에서 22만 명이 참여할 정도로 시위가 확산됐다. 결국 이 문제는 정치적 이슈로 급부상했고, 2014년 4월 마잉주 총통과 쑤전창 민진당 주석의 영수회담을 통해 1999년 건설이 시작된 제4기 룽먼 원전의 건설 중단을 선언했다. 15년간 건설 찬반의 부침을 거듭해온 제4기 원전은 당시 공정률 97.8%, 공사 비용 3300억 뉴타이완달러(11조 3000억 원)가 소요됐고 2016년 가동을 앞두고 있었다. 이 회담에서 제4기 원전의 건설 중단과 3년 내 국민투표를 실시하기로 결정했지만 투표는 지금까지 답보상태다. 사회적 갈등이 첨예한 문제 해결 과정에서 가장 중요한 국민이 빠져버린 셈이다.

차이잉원 총통은 지난 1월 “원자력 발전을 2025년까지 전면 중단한다”고 명시한 ‘전기사업법 개정안’을 통과시켰으며, 설계 수명 만료를 앞둔 제1~3기 원전은 2025년까지 순차적으로 가동을 중단하고 제4기 원전의 경우 핵원료봉 제거 후 화력발전소로의 전환 등을 검토하고 있다. 대신 신재생에너지의 비중을 지금의 4%에서 2025년까지 20%로 확대하기로 했다. 지난 6월 일부 원전의 재가동이 결정되긴 했지만 큰 범위에서 탈원전 입장을 바꾸지는 않겠다는 계획이다.

공사 중단, 국무회의 정식 안건으로 토론 거쳐

문재인 대통령은 대선 후보 시절부터 탈원전 정책을 강조했다. 문 대통령은 지난 6월 19일 고리 1호기 영구정지 선포식에서 “국민안전을 최우선으로 하는 청정에너지 시대”를 천명했다. 6월 27일 국무회의에서는 ‘신고리 5·6호기 공사 일시 중단’을 결정했다.

이날 신고리 5·6호기 문제 공론화 추진 계획에 대해 관계부처와 협의를 거쳐 국무조정실장이 정식 부처보고 안건으로 상정하며 토론이 이뤄졌다. 토론 내용은 신고리 5·6호기 문제에 관해 민주적 숙의 과정을 거치는 공론조사 방식을 추진한다는 것과 공론화가 진행되는 3개월 동안 신고리 5·6호기 공사 일시 중단 여부에 관한 사항이었다.

첫 번째 공론조사 방식 추진과 관련해서는 국무위원 간 별다른 이견이 없었다. 국민 의견을 수렴하고 사회적 합의 도출을 위한 것으로 향후 공론화위원회가 전문가 의견 수렴을 거쳐 모든 것을 추진한다는 점 때문이다.

오히려 두 번째 이슈인 공론화 진행 기간 중 5·6호기 공사의 일시 중단 문제에 대한 토의에 초점이 모아졌다. 국무총리와 해양수산부 장관 등의 주요 발언 외에 다른 참석자, 배석자의 의견 개진도 있었다. 원전 소재지역의 의견 반영 계획, 사회적 갈등 해결 방법과 관련 법 체계 필요성, 공론화 계획에 대한 대국민 설명 등이었다. 이와 같이 논의를 진행한 결과 공론화의 중립성·객관성·수용성을 확보해 진행한다는 차원에서 국무위원들 의견은 일시 중단 쪽으로 모아졌다.

현재 국무조정실은 공론화위원회 구성 절차를 진행하고 있고, 아울러 신고리 5·6호기 건설 관련 주요 사실 관계 자료와 제기 사항들에 관한 자료 정리 작업을 함께 추진 중에 있다. 특히 공론화위원회 구성과 관련해서는 분야별 전문기관·단체에 후보자 추천을 이미 의뢰한 상태다. 이후 원전에 관해 찬성·반대 입장을 갖는 대표기관·단체에 위원 제척 여부 기회를 부여한 후 최대한 조속한 시일 내 위원회 구성을 마칠 예정이다. 

신고리 5·6호기 공사 중단을 둘러싸고 공론조사 카드에서 엿볼 수 있는 것은 정부의 ‘소통’과 ‘통합’ 의지다. 이는 출범 직후부터 다양한 방법을 통해 국민의 정책 참여를 유도하는 문재인정부의 철학과 맞물려 있다. 탈원전 문제처럼 찬반 입장이 팽팽한 사안의 경우 이해집단에 따른 결정으로 흘러가게 하는 것이 아니라, 국민이 직접 참여해 토론하는 과정을 거쳐 민주적인 정책 결정이 이뤄지도록 하자는 것이다.

또 공약을 내세워 당선됐을지언정 다시 한 번 사회적 합의를 거쳐 정책을 결정함으로써 분열을 방지하려는 뜻도 담겨 있다. 특히 국민안전과 에너지효율이라는 공공성을 좌우하는 문제에 대해 국민이 양측 의견을 객관적으로 수렴할 수 있게 함으로써 정부나 소수의 전문가에 의해 일방적인 결정이 이뤄지지 않도록 하기 위함이다. 정책 결정 과정에서 국민의 뜻이 가장 중요하다는 사실을 다시 한 번 부각한 처사라 할 수 있다.